Responsabilité de l’Etat en cas de non respect d’un traité international

Le 08/02/2007 fera décidément date dans la jurisprudence du Conseil d’Etat. Après avoir rendu une décision remarquée sur la primauté du droit communautaire (voir la note du 23/02),  le Conseil consacrait ce même jour la responsabilité de l’Etat pour non respect d’une convention internationale.

 

 

Le requérant, M. X avait demandé, devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, à être déchargé de cotisations qu’il avait versées à la caisse de retraite des chirurgiens-dentistes, le décret prévoyant ces cotisations ayant été jugé illégal par le Conseil d’Etat et annulé. Entretemps, une loi ayant été votée afin de valider rétroactivement les appels de cotisation, le tribunal des affaires de sécurité sociale avait rejeté la demande de M. X. Celui-ci avait alors saisi la justice administrative  pour obtenir réparation du préjudice causé par la loi de validation. A l’appui de sa demande, il soutenait notamment que cette loi violait l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de  l’homme et des libertés fondamentales, sur le droit à un  procès équitable.

 

 

Le fait que la responsabilité de l’Etat puisse être engagée en raison des lois, en dehors de toute faute, résulte d’une construction prétorienne bien connue des publicistes qui n’ont aucune difficulté à mémoriser l’arrêt fondateur de cette jurisprudence car il porte le doux nom de "Société la Fleurette" ! Dans cette décision du 14/01/1938 (Société anonyme des  produits laitiers « La Fleurette »), le Conseil d’Etat avait reconnu à la victime d’un dommage causé par une loi la possibilité d’obtenir réparation sur le terrain de la responsabilité sans faute, fondée sur la rupture de l’égalité devant les charges publiques. Mais en posant des conditions strictes qui rendaient exceptionnelle la possibilité de réparation : il fallait d’une part que la loi n’ait pas exclu la possibilité d’indemnisation et d’autre part que le préjudice subi ait un caractère grave et spécial, c’est-à-dire qu’il touche certaines personnes dans des conditions telles qu’il y ait rupture de l’égalité des citoyens devant les charges qui peuvent leur être imposées pour des raisons d’intérêt général.

 

 

Résultat prévisible (et souhaitable, il faut bien le dire) : la responsabilité de l’Etat du fait d’une loi n’a été reconnue que rarement (cette jurisprudence peu pléthorique faisant le bonheur des étudiants en droit administratif plus habitués aux longues  listes d’arrêts à mémoriser).

C’est pourtant en s’appuyant sur cette jurisprudence que M .X avait formé sa demande d’indemnisation. La question était donc de savoir si la responsabilité de l’Etat pouvait aussi être engagée au motif que la loi violait une convention internationale.

 

 

A cette question, le Conseil d’Etat répond par l’affirmative. Seul un motif d’intérêt général impérieux aurait pu justifier la loi. Tel n’est pas le cas en l’espèce. La loi de validation est donc incompatible avec les obligations résultant de l’article 6§1 de la CEDH et l’Etat, qui a l’obligation d’assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, doit réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de la méconnaissance des engagements internationaux de la France. L’Etat est condamné à indemniser M.X du préjudice subi c’est-à-dire à lui verser le montant des cotisations dont il aurait pu obtenir le remboursement si la loi de validation n’avait pas été adoptée, augmentées des intérêts au taux légal de cette somme depuis sa demande préalable d’indemnité.

 

 

L’obligation des pouvoirs publics de respecter les engagements internationaux de la France, ce qui couvre également le droit communautaire, est ainsi clairement affirmée et sanctionnée par cette décision du Conseil d’Etat. Ainsi se trouve complétée une construction jurisprudentielle visant à assurer l’application du droit résultant de traités internationaux.

 

Domaguil

                

  Addendum La Cour de justice des Communautés européennes a pour sa part récement jugé que le fait pour un état de ne pas respecter l'obligation de transposer correctement une directive, n’implique pas mécaniquement qu’il engage sa responsabilité. Cette question est de la compétence des juridictions nationales qui doivent certes statuer conformément aux  interprétations générales données par la Cour, mais sont juges de la façon dont elles s’appliquent au cas d’espèce. Dans son arrêt, la Cour rappelle que lorsqu’un état a mal transposé une directive dont les dispositions lui laissent une marge d’appréciation importante, il faut que la contradiction entre le texte national et la directive soit flagrante,  et révèle une méconnaissance  « manifeste et grave » des obligations qu’elle contient. Afin de déterminer si cette condition est réunie, le juge national devra prendre en considération tous les éléments qui caractérisent la situation (CJCE, 25/01/2007, aff. C-278/05, Carol Marilyn Robins et autres / Secretary of State for Work and Pensions)

Nul n’est censé ignorer le droit communautaire : droit communautaire et droit national . III- La primauté du droit communautaire, version Conseil dEtat

Le Conseil constitutionnel s’est attaché à clarifier les rapports entre droit communautaire et Constitution, en répondant à la question : comment concilier le principe de la suprématie de la Constitution dans l’ordre juridique interne  avec l’existence d’un droit communautaire dont la Cour de Justice des Communautés Européennes a depuis longtemps jugé qu’il s’impose aux normes juridiques nationales y compris constitutionnelle ?

 

 

Voilà que le Conseil d’Etat lui emboîte le pas dans une décision du 08/02/2007 et apporte sa contribution à cet édifice jurisprudentiel qui bouscule notre conception de la hiérarchie des normes.

 

 

Le Conseil d’Etat avait été saisi par la société Arcelor d’une requête tendant à l’annulation d’un décret transposant la directive communautaire 2003/87 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre mis en place dans le cadre du protocole de Kyoto.Au nombre des moyens invoquées par la requérante à l’appui de sa demande d’annulation figurait le fait que le décret était contraire à des principes de valeur constitutionnelle : droit de propriété, liberté d’entreprendre et égalité.

 

 

Le Conseil d’Etat observe tout d’abord que le décret assure la transposition d’une directive aux dispositions claires et inconditionnelles. En d’autres termes : le Gouvernement auteur du décret était lié par elles et  ne pouvait les modifier, seulement les retranscrire. Par conséquent, mettre en cause la conformité du décret aux principes constitutionnels équivaut à mettre en cause le texte communautaire qu’il transpose. Or, si les engagements internationaux doivent être conformes à la Constitution et aux principes à valeur constitutionnelle, dans le cas des traités communautaires et des actes qui en sont dérivés, le contrôle de cette conformité doit s’effectuer « selon des modalités  particulières », lorsque sont en cause des textes transposant des dispositions claires et inconditionnelles, car l’obligation de transposition est elle-même une obligation constitutionnelle résultant de l’article 88-1 de la Constitution à laquelle il ne peut pas être fait échec.

 

 

Les « modalités particulières » de contrôle évoquées par la décision ont ainsi pour but d’éviter un conflit entre le principe de la suprématie  de la Constitution sur les traités internationaux  et l’exigence de transposition des directives, dans les cas où cette transposition obligatoire conduirait à adopter une loi ou un règlement contraire à la Constitution ou à un principe de valeur constitutionnelle.

 

 

Dans cette hypothèse, le juge administratif doit  rechercher s’il existe une règle ou un principe général du droit communautaire équivalant au principe constitutionnel dont la violation est invoquée et contrôler la conformité du décret, ou plus exactement de la directive dont il est la transposition, à cette règle ou ce principe. Si la réponse à cette question soulève un doute sérieux, le Conseil d’Etat doit renvoyer là la Cour de Justice des Communautés européennes le soin d’apprécier la validité de la directive (mécanisme de la question préjudicielle de l’article 234 du traité instituant la Communauté européenne).

 

 

Dans le cas contraire, il statue lui-même. Si la validité de la directive est constatée, le décret de transposition est maintenu et le recours en annulation rejeté. Dans le cas contraire, les conséquences sont évidemment l’annulation du décret.

 

 

S’il n’existe pas de règle ou de principe général du droit communautaire équivalant à la disposition ou au principe constitutionnel invoqué, le juge administratif contrôle alors la conformité des dispositions réglementaires contestées à la Constitution.

 

 

En l’espèce, le Conseil d’Etat après avoir constaté que le droit de propriété et la liberté d’entreprendre et l’égalité sont bien protégés au titre des principes généraux du droit communautaire, juge que la directive communautaire ne remet pas en cause les deux premiers  et n’est donc pas illégale sur ces points. En revanche, il sursoit à statuer et renvoie à la Cour de Justice des Communautés européennes la question de la validité de la directive au regard du principe d’égalité.

 

 

Sur un plan plus général, la décision du Conseil d’Etat tire les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel au terme de laquelle l’article 88-1 de la Constitution « a…consacré l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à  l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international » (décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004, le Traité établissant une Constitution pour l’Europe). Ainsi, le bloc de constitutionnalité s’enrichit du droit européen qui, dans certains cas s’imposera comme la norme suprême de l’ordre juridique interne (chaque fois que n’y feront pas obstacle des dispositions  inhérentes à notre identité constitutionnelle, selon la formule du Conseil constitutionnel, ou des principes constitutionnels n’ayant pas d’équivalant en droit communautaire, selon celle du Conseil d’Etat). Avec pour conséquence que le juge national doit alors faire siennes les décisions de la Cour de Justice des Communautés européennes seule compétente pour interpréter un texte communautaire ou en apprécier la validité. Certes la notion d’absence de doute qui lui permet, comme on l’a vu, de ne pas renvoyer à la Cour  lui laisse une certaine latitude, mais pas au point de méconnaître sciemment la règle communautaire. Comme le formule  le communiqué de presse présentant la décision du 8 février : « Cette décision manifeste de la part du Conseil d’État le souci de tirer toutes les conséquences de la confiance réciproque qui doit présider aux relations entre systèmes nationaux et système communautaire de garantie des droits ».  Ce qui signifie la volonté d’appliquer « loyalement » le droit communautaire et d’en préserver l’effet utile en reconnaissant sa primauté. Dès lors, il faut bien reconnaître que le dogme de la suprématie absolue de la Constitution a vécu et que cette suprématie est  aujourd’hui cantonnée à un ensemble de règles aux frontières indécises et peut-être mouvantes au gré des jurisprudences : « règles inhérentes à l’identité constitutionnelle », « principe spécifique » au bloc de constitutionnalité, ou encore « valeurs fondamentales »…

 

 

Ce qui me conforte dans le sentiment, déjà évoqué dans d’autres articles,  de vivre un moment paradoxal, dans lequel l’Union européenne peine à se relancer faute de projet et de volonté politique, tandis que l’intégration juridique progresse à grands pas.

Domaguil

  

Nul n’est censé ignorer le droit communautaire : droit communautaire et droit national . III- La primauté du droit communautaire, version Conseil constitutionnel

Et voici la suite de la série de notes consacrées aux rapports évidemment peu simples qu’entretiennent droit national et droit communautaire (voir la rubrique « comment ça marche » de ce blog  pour les précédentes notes).

Nous nous étions quittés sur l’angoissante ( !) question de la confrontation du droit communautaire à la norme des normes, la Constitution elle-même, sujet hautement délicat car il provoque régulièrement des éruptions de souverainisme peu propices à une étude sereine. Et force est de constater (selon l’expression abondamment usitée) que les récentes décisions du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat ne vont  certainement pas contribuer à calmer le jeu.

A tout seigneur tout honneur, intéressons nous d’abord au Conseil constitutionnel.

Il y a un peu, d’impétueux parlementaires de l’opposition voulant faire obstacle à la privatisation de GDF saisissent cette auguste juridiction d’un recours mettant en cause la constitutionnalité de l’article 39 de la loi sur l’énergie (Loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, publiée au JO du 8), celui qui prévoit la privatisation.

 

Hélas, trois fois hélas ! Ce faisant ils ouvrent la boîte de Pandore. Car, dans sa décision rendue le 30/11/2006,  non seulement le Conseil constitutionnel ne juge pas que cet article viole la Constitution, mais dans un excès de zèle non prévu ( ? ! ) il  s’intéresse à un autre article de la loi, l’article 17,  qui prévoyait le maintien de tarifs réglementés et le censure derechef  au motif qu’il viole les directives européennes sur l ‘énergie dont la loi assure la transposition  en droit interne (directive 2003/54 du 26 juin 2003  concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et  abrogeant la directive 96/92 ; directive 2003/55 du 26 juin 2003  concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et  abrogeant la directive 96/30).

 

Consternation de ceux qui avaient mis leur espoir dans la décision du Conseil constitutionnel pour faire obstacle à la fusion GDF-Suez sans envisager cette conséquence de leur recours. Tollé de la CGT qui avait appuyé dans une lettre le recours des parlementaires. Embarras de la majorité qui rit et grimace à la fois car elle se serait bien passée de cette péripétie quelques mois avant l’élection présidentielle. Et voilà comment les tarifs réglementés de l’énergie se voient menacés de disparition si aucune parade juridique n’est trouvée.

Mais si l’attention générale s’est fixée sur cet aspect de la décision du Conseil, il en est un autre qui est passée plus inaperçu, celui du fondement sur lequel elle a été prise, à savoir la contradiction d’une loi avec une directive communautaire.

 

 

Le rôle du Conseil, tel qu'il résulte de la Constitution, est de contrôler la conformité de la loi à la Constitution ou de contrôler  la compatibilité d’un engagement international (par exemple, le traité constitutionnel européen) avec la Constitution . Mais, comme on l’a vu,  s'il s'agit de contrôler la conformité d'une loi à un engagement international, ce que l’on appelle le «contrôle de "conventionnalité" par opposition au contrôle de "constitutionnalité", le Conseil constitutionnel considère que ce n’est pas sa compétence. Ce sont donc la Cour de cassation et le  Conseil d'Etat qui s’y attellent.

 

 

Comme rien n’est simple, décidément, cette répartition des compétences n’est pas absolue. Ainsi le Conseil constitutionnel accepte-t-il d’apprécier la conformité d’une loi à une directive européenne (droit communautaire dérivé), dont elle réalise l'exacte transposition. Le Conseil justifie cette solution par le motif que la transposition en droit français d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle (article 88-1 de la Constitution) qu’il lui appartient de ce fait, à lui, juge constitutionnel, de faire respecter.

Ce qui est très clairement exprimé dans la  décision n° 2006-540 DC - 27 juillet 2006, Loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (DADVSI), dont le considérant 18 est ainsi rédigé: « Considérant qu'il appartient par suite au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller au respect de cette exigence ».  La loi peut et doit donc être censurée par le Conseil constitutionnel  si elle viole les dispositions de la directive qu’elle transpose. Mais le Conseil peut-il contrôler qu’une loi qui transposerait exactement  une directive est conforme aux autres dispositions de  la Constitution ? Non. Car dans ce cas il serait conduit à se prononcer indirectement  sur la conformité à la constitution de la  directive elle-même. Or, la jurisprudence de  la Cour de Justice des Communautés européennes le lui interdit : les juridictions nationales, constitutionnelles incluses, ne sont pas compétentes pour déclarer invalide un acte de droit communautaire dérivé, comme une directive. Seule la Cour de Justice des Communautés européennes est compétente pour apprécier la validité d’un tel acte  (et en interpréter les dispositions en cas de difficulté). La directive communautaire bénéficie donc d’une « immunité  constitutionnelle ».

 

 

Mais celle-ci n’est pas absolue. Ainsi, le Conseil a d’abord jugé que la transposition est impossible si elle est en contradiction avec une disposition expresse de la Constitution ( décision  no 2004-496 DC du 10 juin 2004, loi pour la confiance dans l’économie numérique) . Ce critère a ensuite disparu des décisions ultérieures du Conseil constitutionnel qui lui ont substitué celui de l’ atteinte à « l'identité nationale » des Etats membres « inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles » (Décision n° 2004-505 DC - 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l'Europe, considérant 12) , formule devenue « une règle ou un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France » dans la décision la plus récente, Décision n° 2006-540 DC - 27 juillet 2006, Loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (DADVSI), considérant 19.

 

 

Pour résumer, la loi de transposition sera déclarée non conforme dans les cas suivants :

• La transposition conduit à violer une règle ou un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France (à moins que le constituant lui-même décide de la valider) 
• Elle est manifestement contraire à la  directive qu'elle a pour objet de transposer (sous réserve dans cette hypothèse de l’interprétation donnée par la Cour de justice des Communautés européennes)

 

Il reste à savoir ce que recouvre la notion « d’identité constitutionnelle ». Sans doute inclut-elle les principes propres à la tradition constitutionnelle française comme la forme républicaine, mais de façon moins certaine les droits et libertés communs aux pays membres de l'Union comme, par exemple, les droits reconnus par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

 

Domaguil

 

Quand le droit communautaire vient au secours des syndicats de GDF

Il y a quelques jours encore, la fusion Gaz De France-Suez avant la fin de l’année semblait une certitude à en croire les propos enthousiastes des Directions des deux entreprises et du Ministère des Finances français. Après l’aval donné par la Commission européenne au projet de fusion, rien ne semblait plus faire obstacle à ce mariage annoncé à grande pompe.

 

 

Las ! Voilà que le comité d’entreprise européen de GDF gâche la fête promise et joue les trublions en obtenant le report de la fusion au motif que l’information des travailleurs n’a pas été correctement assurée par la Direction qui semblerait avoir un peu légèrement oublié ce « détail ».

 

 

L’irruption de ce nouvel acteur dans le feuilleton qui se joue depuis plusieurs mois n’aurait pas été possible sans la directive européenne 94/45 du 22 septembre 1994 qui est l’acte fondateur des comités d’entreprise européens ( directive étendue au Royaume- Uni en 1997).

 

 

Afin d'améliorer le droit à l'information et à la consultation des travailleurs dans les entreprises et les groupes d'entreprises de dimension communautaire, la directive prévoit la possibilité de créer  un comité d'entreprise européen ou une procédure d'information et de consultation. Les entreprises ou groupes concernés sont ceux  qui emploient 1 000 travailleurs au moins dans l'ensemble des états membres et, dans deux pays au moins, un minimum de 150 travailleurs dans chacun de ces pays. La décision de créer un comité résulte soit d’une initiative de la direction centrale soit d’une demande écrite de 100 salariés ou de leurs représentants relevant d'au moins deux entreprises présentes dans au moins deux états membres. Un groupe de négociation est désigné par les salariés afin de discuter avec la direction de l’accord qui déterminera le champ d'action, la composition, la compétence et la durée du mandat du  comité d'entreprise européen.

 

 

L’information et la consultation prennent des formes diverses et au minimum obligent la direction à faire un rapport annuel sur l'évolution des activités du groupe ou de l’entreprise et ses perspectives : situation économique et financière, investissements, changements substantiels concernant l'organisation, introduction de nouvelles  méthodes de travail ou de nouveaux procédés de production, transferts de  production, réduction de la taille ou la fermeture d'entreprises, licenciements collectifs, fusions... Le rapport est discuté en réunion avec le comité d’entreprise européen. Celui-ci doit être également informé en cas de  « circonstances exceptionnelles » affectant « considérablement » les intérêts des travailleurs.

 

 

Des accords de comités d'entreprise européens ont ainsi été conclus dans environ 700 sociétés ou groupes. Ils concernent quelques 11 millions de travailleurs et 10.000 de leurs représentants (selon les informations données par la Commission européenne).

 

 

GDF, pour le malheur de sa Direction ( !) est doté d’un Comité d'entreprise européen.

 

 

Réuni le 15 novembre 2006 pour donner son avis sur le projet de fusion GDF-Suez, celui-ci  a jugé insuffisantes les réponses de la Direction à ses questions sur les conséquences sociales de la fusion. Il a donc voté une résolution dénonçant « l’insuffisance flagrante d’informations » et demandant une expertise sociale sur le domaine de l'emploi. Et devant le refus de la Direction de reporter le Conseil d’administration du 22/11 qui devait entériner la fusion, il a saisi illico le juge des référés (procédure d’urgence)  pour obtenir le délai nécessaire à la réalisation de l’expertise et donc, le report de la réunion du Conseil d’administration.

 

 

 

Le Comité se fondait notamment sur la  directive 94/45 ainsi que sur la directive 2002/14 du 11 mars 2002 établissant « un cadre général relatif à l'information et la consultation des travailleurs dans la Communauté européenne ».

 

 

Cette argumentation a convaincu le juge des référés qui a ordonné le report du Conseil d’administration de Gaz de France SA et interdit à la Société  de prendre toute décision relative au projet de fusion  tant que le comité d’entreprise européen n’aura pas donné son avis, sous peine d’astreinte de 100 000 euros. La décision a été ensuite confirmée, le 22/11,  par la Cour d’Appel de Paris devant laquelle la Direction de GDF avait formé un recours.

 

 

En vertu de ces décisions, une nouvelle réunion du Comité d’Entreprise Européen de GDF devra être organisée après le dépôt du rapport d’expertise. Toute décision est gelée avant que le Comité n’ait été consulté sur la base d’informations complètes.

 

 

Déçus par le vote de l’Assemblée nationale, peu suivis par les salariés, les syndicats reçoivent donc le renfort inattendu du droit communautaire et il est assez savoureux de voir la CGT, dont on connaît l’europhilie  très modérée, clamer sa satisfaction ( Déclaration du 23/11/2006 « Premier succès contre la fusion Suez-Gaz de France : un encouragement aux luttes »). Mais il est vrai qu’en experte de la langue de bois elle préfère évoquer « une victoire importante, émanant de la mobilisation des salariés »  plutôt que les textes européens !

 

 

Du côté de la Direction de GDF on fait grise mine. Reporté, le projet de fusion semble fragilisé puisque les conditions imposées par la justice repoussent les délais à février ou mars prochain soit peu de temps avant l’élection présidentielle et avec le risque de voir ce dossier se politiser.

 

 

 

Il reste encore une question : à quoi a servi l’aéropage d’avocats et d’éminents juristes d’affaires  penchés sur le berceau de la fusion et certainement grassement rétribués ?  Comment les obstacles juridiques n’ont-ils pas été anticipés? Je conseille, sans frais, à la Direction de GDF de négocier une baisse des honoraires !

 

Domaguil